Je voudrais d’entrée lever un malentendu possible. Il est parfois considéré que la question institutionnelle n’est pas une question prioritaire et qu’elle doit s’effacer devant la question sociale. Deux attitudes sont alors possibles pour ceux qui défendent de point de vue : ou bien on n’en parle pas et on renvoie à plus tard la réflexion sur le sujet, ou bien on l’esquive en parlant d’autre chose, ainsi pour ne pas prendre position sur les institutions on parlera du droit des travailleurs dans l’entreprise, ce qui évitera toute discussion sur une position de classe aussi incontestable. Que vous ayez voulu organiser un débat sur la question institutionnelle est à mon avis le signe que vous ne vous situez pas sur cette position, point de vue que je partage, mais je voulais le préciser pour écarter toute diversion, à mes yeux démagogique, pour clarifier le débat.

Dans la campagne des élections présidentielles de 2007, l’actuel président de la République n’a pas hésité à opposer son « pacte républicain » au « pacte présidentiel » de sa rivale . On sait mieux aujourd’hui ce qu’il fallait en penser. Car c’est aussi à son sujet que l’on parle de monarchie élective, de césarisme, et pour ce qui me concerne, de « dérive bonapartiste » dans un article de l’Humanité en août dernier. De différentes façons, la question institutionnelle est revenue à l’ordre du jour, notamment par la perspective du proche débat parlementaire sur un projet issu des travaux de la commission Balladur qui suscite des interrogations. Sur ce terrain éminemment politique, il faut être évidemment présent, mais sans se payer de mot comme par l’évocation trop facile d’une VI° République, afin de masquer en réalité une absence de réflexion au fond.

Je commencerai par m’interroger sur la pratique actuelle du pouvoir : peut-on, comme je l’ai fait, parler de « dérive bonapartiste » ? Je dirai ensuite pourquoi je ne reprends pas à mon compte l’idée d’une VI° République, avant de m’interroger sur le fond d’une réforme institutionnelle démocratique susceptible de nous sortir du carcan actuel.

1. Sommes-nous menacés d’une « dérive bonapartiste » ?

L’histoire ne se répète pas, il faut se garder de tout excès dans la recherche d’analogie. Néanmoins, nous ne devons pas écarter ses leçons. La France a connu deux « bonapartismes » si le concept a été formé surtout par le second.

1.1. Qu’est-ce que le bonapartisme ?

Une démarche autocratique

Je veux simplement rappeler l’ascension de Napoléon 1^er : son intervention militaire au Conseil des Cinq Cents et le coup d’État du 18 Brumaire an VIII ; son institution comme Premier Consul. Il instaure le concordat avec l’église catholique de Pie VII en 1801. Consul à vie, puis Empereur ; l’autocratisme du Consulat (suppression du Tribunat en 1807) avant l’Empire.

Louis-Napoléon Bonaparte est tout d’abord élu Président de la République en 1848 ; il renvoie ses ministres fin octobre 1949, les remplace par des personnalités prises à l’extérieur de l’Assemblée. Puis c’est le coup d’État du 2 décembre 1851 et l’instauration de la constitution césarienne élaborée dans la précipitation et signée par le seul Président le 21 décembre 1852. Le second Empire est également marqué par un réveil catholique (Bernadette Soubirous et ses apparitions en 1858).

Une sollicitation démagogique

L’auréole des victoires révolutionnaires et la campagne d’Égypte favorisent la montée en puissance de Bonaparte. Il est important de relever qu’il rétablit le suffrage universel pour aussitôt le stériliser en ne l’appliquant qu’à l’élection de notabilités. Puis c’est le recours répété au plébiscite-référendaire (Olivier Duhamel : « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont apporté la preuve »).

Louis-Napoléon Bonaparte, lui, est passé par le suffrage universel (élu successivement député puis Président de la République). La constitution de la II° République (art. 52) lui permet de présenter chaque année, par un message à l’Assemblée nationale, « l’exposé de l’état général des affaires de la République », il s’en servira. Il procède par plébiscite : celui du 21 novembre 1852 sur le sénatus-consulte qui le fait Empereur et sénatus-consulte du 20 avril 1870 qui parlementarise l’Empire à quelques mois de son effondrement.

Une logique aventurière

Les deux Bonaparte ont fait la démonstration que la concentration du pouvoir exécutif ne garantit pas la stabilité : le premier finit à Waterloo puis Ste Hélène, le second à Sedan avant la Commune de Paris

1.2. La qualification « bonapartiste » est-elle pertinente dans le contexte actuel ?

1.2.1 Sur l’autocratisme

* La pratique des institutions de la V° République

Son avènement sur le thème de la « rupture » semble répondre à une loi de nécessité après des années d’immobilisme de Chirac. Chacun a pu relever, les exemples maintenant innombrables de la désinvolture avec laquelle il use des institution : Cecilia en Libye et son refus de comparaître devant la commission d’enquête condamnée par tous les constitutionnalistes (sauf Pierre Mazeaud) ; le rôle du Secrétaire général de l’Élysée Claude Guéant ; son action permanente en contradiction avec l’article 20 de la constitution : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » ; les ministres commis, le Premier ministre simple « collaborateur » ; l’occupation de tous les postes : Assemblée nationale et Sénat, Conseil constitutionnel, CSA, etc. ; le compte-rendu du sommet de Lisbonne fait par lui devant l’UMP ; l’autodéfinition de la « rupture », etc.

Plus récemment : ses initiatives sur la suppression de la publicité dans le service public de la radiotélévision ; son initiative en direction des élèves de CM2 sur la mémoire de la Shoah, puis sur l’esclavage ; la demande adressée à la Cour ne Cassation de contourner la décision du Conseil constitutionnel sur la rétroactivité des peines de la loi de Rachida Dati, fait sans précédent, la proposiion d’un service minimum dans les entreprises et services publics en méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales (art. 72 de la constitution), etc.

* La réforme constitutionnelle

Le Comité Balladur de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V° République peut préparer un véritable changement de régime constitutionnel dont il veut être le seul maître. Les propositions du comité ont été largement prédéterminées par le discours d’Épinal du 12 juillet 2007 vers un régime présidentiel. E. Balladur a situé le moment actuel dans un processus en quatre étapes : - 1/ 1962 (la « forfaiture » selon G. Monnerville)
 2/ L’instauration du quinquennat avec inversion de septembre 2000
 3/ Le renforcement des droits du Parlement (thème-clé, « l’essentiel de nos réflexions » dans Le Monde du 25 septembre 2007)
 4/ La suppression de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement.

Après le « parlementarisme rationalisé » (quelque peu dénaturé dès 1962), la « monarchie aléatoire » initiée en 1986 (1^re cohabitation), la « dérive bonapartiste » (ou « tentation autoritaire ») ne constituerait-elle pas la 3° phase de la V° République ? Quoi qu’il en soit, Bertrand Le Gendre écrit dans Le Monde du 17 octobre 2007 : « Depuis Napoléon III, le régime présidentiel est synonyme de césarisme », et il ajoute : « Nicolas Sarkozy est surtout fort, tout bien pesé, de la faiblesse du Parlement ».

C’est à la lumière de ces considérations qu’il faut, à mon avis, juger le projet actuellement soumis le Parlement. La difficulté de réunir la majorité des trois cinquièmes des voix du congrès (ce qui suppose au moins le débauchage d’un certain nombre de voix du PS) a conduit à renoncer à certaines dispositions, comme celle qui prévoyait une différenciation entre la détermination et la conduite de la politique de la nation (art. 20 de la constitution). Il reste un projet regroupant une vingtaine de propositions essentiellement techniques dont quelques-unes pourraient être regardées comme de bons ajustements ( fixation à un mois le délai entre le dépôt d’un projet de loi et son examen en séance, discussion sur le texte amendé par la commission compétente, assistance de la Cour des comptes, partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement, etc) mais qui ne changent rien ou presque à l’équilibre des pouvoirs et qui surtout sont dominées par une proposition fortement symbolique : la possibilité donnée au Président de la République de s’exprimer devant le Parlement. Cette initiative peut apparaître anodine, en réalité elle a une histoire. Le « discours du trône », dans les conditions de l’époque, avait été prévu dans la constitution de 1791, pratiqué par Charles X le 2 mars 1830 sur le mode menaçant après la nomination d’un ministère impopulaire (le cabinet Polignac), la comparaison n’est pas déplacée. Dans ces conditions, l’octroi de droits nouveaux aux citoyens (exception d’illégalité devant le Conseil constitutionnel) n’est que trompe l’œil.

L’essentiel me semble être de replacer le débat actuel dans le processus de long terme formulé par Édouard Balladur : la symbolique du présidentialisme est renforcée en attendant une déconnection de la responsabilité de l’exécutif devant le législatif.

1.2.2 Sur le populisme

* Le recours permanent au compassionnel

On pourrait multiplier les exemples ciblés : les infirmières bulgares, Ingrid Bettancourt, le pédophile, les récidivistes, les aliénés, les chiens dangereux, les faits divers. Cela s’accompagne de l’annonce de textes conséquents dans l’impréparation et le mépris du Parlement. Cette hyperactivité empêche la réplique, le débat contradictoire, l’expression de l’opposition, la préparation sérieuse de réformes véritablement nécessaires.

* La communication sur des thèmes appropriés

On connaît ses thèmes de prédilection : « travailler plus pour gagner plus », la sécurité, les immigrés. Le recours aux sondages d’opinion s’il n’est pas nouveau est devenu in véritable instrument de régulation de l’activité politique. L’accaparement sans précédent des médias est une autre caractéristique essentielle, prolongée par une réforme définie par lui seul (suppression des recettes publicitaires de Radio France).

* La vulgarité.

1.2.3. Sur l’aventurisme

* Son atout est sa faiblesse : il a du talent.

Sa singularité par rapport à ses prédécesseurs ? de Gaulle avait une stature, Pompidou une solidité, Giscard d’Estaing de l’intelligence, Mitterrand une culture politique, Chirac un enracinement …

Sarkozy a du talent, mais il n’a que du talent, qualité précaire s’il en est. Le talent médiatique est particulièrement évanescent et les retournements de l’opinion et de ceux qui la font peuvent être brutaux.

* L’absence de culture historique

Je pense en avoir fait la démonstration s’agissant de la fonction publique. Il en ignore à l’évidence les trois principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité ; tout comme l’existence d’une école française du « service public ». La concurrence, le marché, le contrat contre la loi, l’argent sont ses choix. J’ai dénoncé sa « forfaiture » (Le Monde, 26 septembre 2007) comme exemple d’autodéfinition de la réforme par blanc-seing de l’élection présidentielle.

C’est également vrai en ce qui concerne un autre exemple : le droit d’asile : la création du ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Co-développement comme le recours aux tests ADN de la loi Hortefeux contestent le droit du sol de l’Ancien Régime et de la Révolution française (L’Humanité, 19 septembre 2007).

Nicolas Sarkozy n’a pas la culture du pacte républicain (mise en cause du service public, du modèle français d’intégration et d’asile, de la laïcité, etc.), ce qui nous fait courir le risque de l’aventure, débouchant soit sur la désagrégation de l’État soit sur la dérive autoritaire du régime.

2. La proposition d’une VI° République n’est pas la bonne réponse

Dans la crise des institutions qui répercute la crise plus générale de la société, la revendication déclamée d’une VI° République est l’exemple même de la facilité qui le plus souvent dispense d’une réponse sérieuse au fond. Réclamée d’Olivier Besancenot à Jean-Marie Le Pen en passant par Marie-George Buffet et Dominique Voynet, on ose cependant penser qu’il ne s’agit pas de la même VI° République, mais on ne peut sérieusement le vérifier, car les projets présentés sont le plus souvent formulés de manière lacunaire, multipliant les slogans, abondant en propositions alternatives, sans aucune preuve de cohérence. L’exemple le plus frappant de cette vanité confuse est le projet de VI° République dont Alain Montebourg a fait un fonds de commerce et qui, à l’examen, de contours en concession, se révèle n’être rien d’autre qu’une V° République-bis.

2.1. L’importance de l’évènement historique

Mais il existe une autre raison qui fait de la VI° République une revendication illusoire : aucune des cinq républiques qui ont marqué notre histoire récente n’est née d’une gestation spéculative. La Convention déclare le 21 septembre 1792 : « La royauté est abolie en France » et un décret du 25 septembre proclame : « La République est une et indivisible » ; ainsi est née la première République parachevant la Révolution française. La deuxième est issue des émeutes de février 1848 aboutissant à l’abdication de Louis-Philippe et à la constitution républicaine du 4 novembre 1848 ; elle sera, on le sait et l’on doit s’en souvenir, balayée par le coup d’État du 2 décembre 1852 et le référendum-plébiscite de Louis-Napoléon Bonaparte des 21 et 22 décembre. La troisième émerge à une voix de majorité de la confrontation des monarchistes et des républicains moins de quatre ans après l’écrasement de la Commune de Paris. La quatrième est issue de la seconde guerre mondiale, de l’écrasement du nazisme et de la résistance, après un premier référendum négatif le 5 mai 1946, elle est promulguée le 27 octobre 1946. La cinquième voit le jour par le référendum du 28 septembre 1958, portée par le putsch d’Alger dans un contexte de guerre coloniale. S’il y a bien crise sociale aujourd’hui, qui oserait soutenir qu’elle s’exprime du niveau des évènements qui viennent d’être évoqués ? Jamais en France on a changé de république sans événement dramatique. Dans une société en décomposition sociale profonde, il manque encore l’Évènement.

Cela ne veut pas dire qu’il ne surviendra pas, mais on doit au moins inviter à la prudence et au refus de la démagogie qui masque la vacuité des projets de VI° République. La question des institutions est une question sérieuse qui doit être traitée avec rigueur. Loi suprême, loi des lois, la constitution n’est pas pour autant un texte sacré. Cela est si vrai que la France a connu quinze textes constitutionnels depuis la Révolution française, soit une moyenne d’âge de quatorze ans par constitution. On est donc en droit de se demander si dans une société qui change rapidement, dans une Union européenne qui impose de plus en plus ses normes juridiques en droit interne, dans un contexte de mondialisation à la fois financière et culturelle, la constitution de la V° République, qui aura bientôt cinquante ans, est bien adaptée aux besoins actuels de la nation française.

2.2. Une constitution qui a fait son temps.

La constitution de la V° République peut être regardée comme le produit hybride de deux lignes de forces qui ont marqué l’histoire institutionnelle de la France. L’une, césarienne, peut prendre comme référence la constitution du 14 janvier 1852 de Louis-Napoléon Bonaparte. L’autre, démocratique, retiendra la constitution montagnarde du 24 juin 1793, qui n’a malheureusement pas pu s’appliquer en raison de la guerre. L’actuelle constitution a été présentée à l’origine comme un essai de parlementarisme rationalisé ; on a dénoncé ensuite son caractère présidentiel en raison de la personnalité de son initiateur, le général de Gaulle, et de l’instauration de l’élection du Président de la République au suffrage universel en 1962.

L’inadéquation de cette constitution à la réalité sociale est effectivement attestée par la constatation qu’elle aura fait l’objet de quatorze modifications, engagées ou abouties, depuis 1992. Dans le débat récurrent sur le sujet, jusqu’à l’émergence récente du discours éclectique sur une VI° République, la discussion principale a lieu entre ceux qui se contenteraient d’une modification mineure de la constitution existante et ceux qui souhaiteraient une évolution vers un présidentialisme moins ambigu sur le modèle américain (le Président est détenteur de l’exécutif ; il n’est pas responsable devant le Parlement ; il ne peut le dissoudre). Mais le véritable débat n’est pas entre deux formes de présidentialisme ne différant que par le degré de prééminence de l’exécutif, mais entre les deux modèles fondamentaux prolongeant à notre époque les lignes de forces précédemment évoquées : régime présidentiel ou régime parlementaire.

Il est donc temps de remettre sur le chantier une réflexion délaissée par intérêt ou négligence et reprise avec désinvolture [1]. L’originalité d’un travail sur les institutions tient au fait qu’il n’est pas possible de le mener sérieusement sans replacer chaque proposition dans l’analyse d’ensemble du système institutionnel qui, en retour, confère à toute proposition constitutionnelle ainsi traitée, la force de la cohérence de l’ensemble. Car une constitution n’est rien d’autre qu’un modèle exprimant la conception de l’organisation des pouvoirs existant dans une société déterminée. Son schématisme en fait la force et en relativise l’importance : l’Etat de droit ne résume pas toute la société ; les institutions ne résument pas tout l’Etat de droit.

3. Esquisse d’un projet constitutionnel

Préalablement à la réalisation d’un véritable projet constitutionnel on peut tenter de répondre à trois questions essentielles : quelle démocratie directe ? quelle démocratie représentative ? quel État de droit ?

3.1. Quelle démocratie directe ?

Le peuple souverain est à la source de toute légitimité. On distingue généralement, à cet égard, la souveraineté nationale de la souveraineté populaire. La première ne prétend pas relever de la seule communauté des citoyens existante, mais aussi des générations qui se sont succédées et qui, à travers l’histoire, ont forgé un ensemble de valeurs identifiantes de la nation ainsi constituée ; elle admet donc que des représentants élus soient dépositaires de la souveraineté de la nation (et non des électeurs). La seconde se réfère au peuple, tel qu’il est dans sa réalité du moment ; elle n’admet la représentation que comme un pis-aller, pour une simple raison technique. L’article 3 de la Constitution de la V° République a résolu le problème en décidant que : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum ».

Il reste qu’il y a un champ où l’action populaire peut s’exercer directement, sans intermédiaire, c’est celui de la démocratie dite directe. Il convient cependant de dire, avant d’évoquer cet espace, que l’intervention du peuple ne saurait faire l’objet d’une réglementation excessive. La démocratie directe c’est d’abord le plein exercice des droits et des libertés existants ; mais la simple extension des droits des travailleurs dans l’entreprise pour importante qu’elle soit et novatrice qu’elle serait ne saurait tenir lieu de projet constitutionnel. La démocratie directe c’est aussi le fortuit, l’incodifiable, l’initiative, l’épopée, le talent ; il serait vain et quelque peu totalitaire de prétendre en tout point réglementer la vie, non seulement privée mais aussi publique. Pour autant, la démocratie directe ne saurait être purement spontanée, étrangère à toute forme de régulation institutionnelle. La souveraineté nationale et la souveraineté populaire doivent pouvoir être traduites partiellement dans des règles de droit, ; celles qui existent n’épuisent pas le sujet.

Des progrès peuvent, en effet, être réalisés en la matière. On en donnera deux exemples. Le premier consisterait à accroître la portée du droit de pétition. Une question rédigée qui aurait réuni un certain pourcentage de signatures d’électeurs inscrits pourrait faire obligation à l’assemblée délibérante compétente pour connaître de cette question, d’en débattre et de prendre position. Cette décision pourrait ensuite, en cas d’approbation, conduire à l’élaboration des règles administratives, réglementaires ou législatives correspondantes. Le rejet du texte devrait être motivé et le débat se poursuivrait éventuellement dans l’opinion publique. Le second exemple reviendrait, sous certaines conditions, à donner l’initiative des lois au peuple. Là encore un minimum de soutiens seraient exigés sur une proposition de loi entièrement formulée. Après quoi le texte pourrait être inséré dans une procédure parlementaire et devenir une loi au terme du processus qui pourrait faire intervenir des instances déconcentrées ou décentralisées. Ce ne serait à vrai dire pas une véritable novation : la Constitution de l’An I, pourtant réputée jacobine, prévoyait déjà l’intervention des communes et des assemblées primaires des départements dans l’élaboration de la loi [2].

C’est cependant la question du référendum qui constitue en matière de démocratie directe la question la plus délicate. En reconnaissant à tous les citoyens le droit de concourir personnellement à l’expression de la volonté générale et à la formation de la loi, la Déclaration des droits de 1789 ouvrait la voie aux consultations référendaires et à la mise en mouvement politique du peuple. Mais on a vite pressenti les dangers du référendum et les risques qu’il pouvait faire courir à la démocratie dans les mains d’un pouvoir autoritaire relevant de la ligne de force césarienne évoquée plus haut. Olivier Duhamel le souligne : « le référendum peut être liberticide : les Bonaparte en ont apporté la preuve » [3]. La Constitution de 1793 prévoyait que le peuple pouvait délibérer sur les lois proposées par le corps législatif. La Constitution de 1946 ne retenait le référendum qu’en matière constitutionnelle. La Constitution de 1958 le prévoit en deux dispositions : en matière d’organisation des pouvoirs publics, de réformes relatives à la politique économique ou sociale, de ratification des traités (Art. 11) et en matière constitutionnelle (Art. 89). Par ailleurs, la loi du 6 février 1992 a institué un « référendum communal » ; il est de faible portée.

Bien que les référendums sur le traité de Maastricht en 1992 et celui sur le récent projet de « traité établissant une constitution pour l’Europe », mis en échec le 29 mai 2005, aient été l’occasion de débats importants, il reste que, depuis la Libération, seulement quatre référendums sur vingt-huit ont dit « non » à ceux qui les ont organisés.

3.2. Quelle démocratie représentative ?

Outre le référendum, le peuple exerce sa souveraineté par la médiation de ses représentants. L’article 6 de da Déclaration de 1789, qui fait partie du bloc de constitutionnalité actuel, proclame que la loi est l’expression de la volonté générale, tandis que l’article 34 de la constitution dispose que la loi est votée par le Parlement. En vertu du principe de séparation des pouvoirs et pour équilibrer les fonctions normatives de l’exécutif et du législatif, les articles 34 et 37 définissent les champs respectifs de la loi et du décret. Tel est du moins le schéma théorique car, dans la réalité, c’est le Gouvernement qui a largement l’initiative du travail législatif en fixant, pour l’essentiel, l’ordre du jour du Parlement et en réservant la plus grande place à ses projets, tandis que les textes d’origine parlementaire, les propositions de lois, sont réduites à la portion congrue. Une telle pratique n’est pas conforme aux principes affichés et le préjudice est d’autant plus important que la Constitution a été modifiée en 1992 par l’introduction d’un article 88-2 disposant notamment que : « la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne … », ce qui se traduit par une entrée en force du droit européen en droit interne français et limite, en conséquence, les prérogatives du Parlement national. De plus, la montée en puissance du Conseil constitutionnel à partir de 1971 en a fait un organisme politique en forme juridictionnelle qui s’est doté, au fil du temps et par voie jurisprudentielle, d’un pouvoir constituant permanent en dehors de toute source de légitimité, même si on peut considérer qu’il n’en a pas abusé et qu’il a joué parfois un rôle positif en matière de défense des libertés publiques. La représentation est donc en crise, ce qui se traduit en particulier par une hausse générale des taux d’abstentions à toutes les élections, et notamment aux élections locales qui sont pourtant celles où le citoyen est le plus proche des lieux de pouvoir et qui devraient l’intéresser davantage.

La situation est encore aggravée par le fait que si l’article 20 de la Constitution prévoit bien que « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation », cela dépend de la concordance ou non des majorités présidentielle et législative. Lorsqu’il y a concordance, c’est le Président de la République qui est maître de l’exécutif ; dans le cas contraire, celui de la cohabitation, c’est le Premier ministre qui a l’essentiel des compétences, même si son but est de devenir, à son tour, président, avec une majorité conforme. Cette constitution, si souvent rapetassée au cours de la dernière période, ainsi qu’il a été dit, est donc, au surplus, de caractère aléatoire, ce qui est un non-sens constitutionnel et très malsain pour la démocratie. En effet, avant les élections présidentielle et législatives, on ne sait qui du Président de la République ou du Premier ministre détiendra finalement le pouvoir exécutif selon qu’il y aura, ou non, concordance des majorités. L’instauration du quinquennat a aggravé le phénomène. Alors que Michel Debré, promoteur de la Constitution de la V° République, prétendait instaurer un « parlementarisme rationalisé » le professeur Jean-Marie Denquin, pourtant gaulliste, parle aujourd’hui de « monarchie aléatoire » [4]. C’est donc le statut du Président de la République, aujourd’hui clé de voûte des institutions, qui est le point de départ de toute réforme institutionnelle conséquente.

Il ne saurait y avoir deux sources de légitimité concurrentes de la représentation nationale et populaire. Or, en France, pour des raisons historiques et par le jeu naturel des pouvoirs, la légitimité d’un président élu au suffrage universel l’emportera toujours sur celle que partagent plusieurs centaines de parlementaires élus localement au scrutin majoritaire. Il faut donc choisir : le Parlement ou le Président. Comment soutenir qu’est conforme à la ligne de force traditionnelle des Lumières, cette délégation massive de souveraineté que représente l’élection du Président de la République au suffrage universel ? C’est pourquoi le choix fait ici, est celui du régime parlementaire [5]. Selon cette conception, le pouvoir exécutif appartient, sous la direction du Premier ministre, au Gouvernement. Responsable devant le Parlement, il détermine et conduit effectivement la politique de la nation. La légitimité émane du corps législatif, élu selon un scrutin égal, c’est-à-dire se rapprochant le plus possible de la proportionnelle. Les arguments selon lesquels cela aurait pour conséquence de faire entrer le Front national au Parlement, ou bien que la priorité est la constitution d’une majorité forte plutôt que la fidèle représentation du peuple ne sauraient y faire obstacle. C’est au débat politique et non à la technique électorale de faire les majorités et de définir la voie à suivre.

Le Président de la République garde cependant dans ce cadre un rôle prestigieux : il représente la France vis-à-vis de l’étranger, il est l’expression symbolique de l’unité et de l’indivisibilité de la République et le garant de la continuité des pouvoirs publics. Il n’est plus élu au suffrage universel direct, mais soit par un collège de grands électeurs soit par le Congrès du Parlement ; la durée de son mandat est dès lors secondaire, la plus longue durée, sans possibilité de renouvellement, pouvant même correspondre à la plus grande banalisation. À cet égard, le mandat de sept ans non renouvelable est sans doute la solution la plus judicieuse dans la gamme des solutions possibles. L’argument selon lequel il faudrait tenir compte de l’idée que l’on se fait de la prétendue adhésion définitive du peuple français à l’élection du Président de la République au suffrage universel n’est que l’expression d’une résignation politique, indigne de notre histoire.

3.3. Quel État de droit ?

Face à ce schéma, certains crieront au retour du régime d’assemblée. L’auteur n’ignore rien des critiques qui sont adressées à ce régime sur la base, principalement, de l’expérience de la IV° République. En réalité, l’instabilité de la IV° République n’a pas été causée par un excès de démocratie, mais au contraire par les atteintes que les manœuvres des clans politiques lui ont portées. Aucune constitution ne peut être, seule, la solution des contradictions sociales. Mais à tout prendre, il faut préférer les institutions qui les révèlent à celles qui les dissimulent. Les contradictions apparaissant clairement, les conditions sont meilleures pour leur apporter une solution efficace. C’est aussi un appel à la responsabilité des élus qui doivent alors savoir constituer des majorités d’idées quand c’est nécessaire et faire preuve de courage politique en toute circonstance, plutôt que de se résigner à l’allégeance au chef qui caractérise le régime présidentiel.

Toute proposition institutionnelle doit veiller à s’inscrire dans une scrupuleuse cohérence de l’État de droit. On ne développera pas ici les conditions de la cohérence interne qui reposent essentiellement sur l’équilibre délicat à établir entre le principe d’autonomie de gestion des collectivités territoriales et celui d’unité et d’indivisibilité de la République. Il conviendrait aussi de préciser les formes nouvelles de la dualité des ordres juridictionnels (administratif et judiciaire), dualité souhaitable car relevant de la distinction public-privé, classique en France. Un contrôle de constitutionalité est nécessaire. La souveraineté ne pouvant émaner que du peuple, c’est à lui ou à ses représentants qu’il revient en définitive d’assurer la conformité des lois à la Constitution ; sur les questions les plus importantes par le recours au référendum constituant en veillant à éviter toute dérive plébiscitaire ; sur des questions moins importantes par la recherche d’une compatibilité tant juridique que politique dans le cadre du Parlement puisque c’est lui qui vote la loi. Un Comité constitutionnel composé de représentants des différents groupes parlementaires auxquels s’adjoindraient des magistrats du Conseil d’État et de la Cour de cassation devrait être institué à cette fin. Il n’aurait pas le pouvoir d’empêcher la promulgation d’une loi non conforme à la Constitution, mais seulement d’identifier cette non-conformité en invitant le Parlement à la prendre en considération à l’occasion d’un nouvel examen qui conduirait soit à modifier la loi soit à provoquer l’engagement d’une procédure de révision constitutionnelle [6].

Une réflexion sur les institutions nationales ne peut aujourd’hui faire l’économie d’une prise en compte des institutions supranationales, elle doit veiller à leur cohérence externe. C’est possible grâce au principe de subsidiarité introduit à l’article 5 du Traité instituant la Communauté européenne à aux termes duquel : « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient … que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ». Certes, cette formulation laisse une trop large place à l’appréciation de l’opportunité de l’intervention communautaire et il n’y a pas lieu de faire une confiance aveugle à l’appréciation de la Cour de justice des communautés européennes. Une articulation des institutions nationales et transnationales doit cependant être recherchée sans aliénation de la souveraineté nationale. D’ailleurs, dès aujourd’hui, l’article 55 de la constitution ne dispose-t-il pas que : « Les traités régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».

Enfin, la vocation des institutions est aussi de concourir à la formation d’une citoyenneté finalisée par des valeurs fortes, à vocation universelle : service public, droit du sol, laïcité, responsabilité publique, dans la tradition républicaine française [7]. Le traité de Maastricht décrète à l’article 17 du traité instituant la Communauté européenne : « Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Des droits et garanties ont été énoncés dans les articles suivants : droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes, droit de pétition, droit à la protection diplomatique et consulaire, droit de recours à un médiateur. Mais cela ne suffit pas à définir une citoyenneté de l’Union qui doit se référer à des valeurs, des moyens pour son exercice, une dynamique propre. La citoyenneté européenne est aujourd’hui une citoyenneté de faible densité, sans autonomie, de superposition. Elle recouvre, en réalité, une option implicite en faveur d’une organisation fédérale de l’Europe. En établissant une relation directe entre les Européens et l’Union, la citoyenneté européenne aboutirait à « gommer » progressivement le niveau national. Tout naturellement, la citoyenneté de l’Union appellerait ensuite une Constitution de l’Union comme on l’a vu avec la tentative heureusement avortée de traité constitutionnel européen. La citoyenneté européenne, décrétée par les traités européens, n’est pour le moment qu’un objet politique non identifié.

La nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du particulier et de l’universel.